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城镇化是衡量区域现代化水平的核心标尺，人口流动则是驱动城市发展的关键动能。2020-2024年，在国家“新型城镇化”战略指引与湖南省“强省会”政策背景下，衡阳市作为省域副中心城市，既迎来了城镇化稳步推进、基础设施持续完善的发展机遇，也面临着人口外流加剧、区域发展失衡的现实挑战。这五年间，衡阳的人口规模、结构与城镇化进程相互交织、深度博弈，既折射出中部地区地级市转型发展的共性难题，也彰显了其依托产业基础与区位优势破局突围的独特潜力。梳理这一时期的发展脉络、剖析核心矛盾、探寻优化路径，对衡阳打造省域副中心城市、实现经济社会高质量发展具有一定的现实意义。

一、总体现状

（一）常住人口总量缩减，仍居全省前列

2020-2024年，衡阳市常住人口从664.22万人持续降至643.43万人，五年累计减少20.79万人，2023-2024年单年降幅达6.27万人，人口流失速度呈加快态势。尽管总量缩减，但643.43万人的规模仍稳居湖南省第二位，人口规模优势和超大规模市场优势长期存在。从结构来看，2024年末0-15岁人口120.88万人，占比18.8%，16-59岁劳动年龄人口374.51万人,占比58.2%，60岁及以上人口148.04万人，占比23.0%，劳动力资源依然丰富，但老龄化进程持续加深。

（二）城镇化率稳步提升，仍具上升潜力

城镇化率从2020年的54.27%逐步攀升至2024年的57.83%，五年提升3.56个百分点，2020年后受湘南湘西承接产业转移示范区政策加持，年均增速提高至1.4个百分点，进入提质加速新阶段。城镇人口从2020年的360.44万人增至2024年的372.10万人，乡村人口从303.78万人降至271.33万人，人口“乡转城”趋势明显。从区域分布上看，核心城区与县域分化显著，四大核心城区城镇化率均超91%，雁峰区更是高达99.17%，而7个县域平均城镇化率仅47.45%，最低的衡东县仅40.81%。

二、发展亮点

（一）城镇化增速领跑湘南地区

2014-2024年十年间，衡阳市城镇化率从44.50%升至57.83%，提升13.33个百分点，年均增速超2.6个百分点，这一增速在湘南地区位居前列。2023年城镇化率提升幅度达1.22个百分点，高出全省平均0.37个百分点，提升幅度连续三年排名全省A类地区第二位，反映出“制造立市、文旅兴城”战略对人口集聚的牵引作用持续释放。

（二）中心城区集聚效应凸显

中心城区作为核心增长极，承载了全市主要的城镇人口和经济活动，首位度不断提升。一是数字经济集群突出。以横州大道数字经济走廊为核心，横跨5个城区，集聚了华为、腾讯等30多家头部企业及860余家成长型数字经济企业，配套有116个省级以上技术平台与12个院士工作站，直接吸纳新增就业人数1.2万人，全线累计吸纳新增就业人数已接近10万人，极大增强了中心城区对人口特别是高素质人口的吸引力。二是人才、金融、基建全方位支撑。在人才方面，中心城区及周边汇聚了16所高校、20万名在校师生，数字经济领域高学历人才超1.5万人，并不断在引进大批院士及高层次创新团队；在金融方面，聚集新金融中心等机构，获得190亿元数字经济专项贷款，发行全国首支双创专项债；在基建方面，构建了“两环三横四纵”路网格局，依托京广铁路、湘江航道等打造陆港枢纽，同时推进湘江滨水风光带等生态建设，实现产业与生态空间融合。三位一体推进，不仅提升了衡阳城市的竞争力，也强化了中心城区的集聚能力。三是聚集效应顶层设计的加持。《衡阳市国土空间总体规划（2021-2035）》明确优化中心城区布局功能，推进设施共建与城乡融合，积极打造军民融合产业新城与区域物流基地，出台总部经济、制造业高质量发展等政策，通过空间规划、政策服务等顶层设计手段引导产业、人口等要素进一步聚集，助力集聚效应提升。

（三）城乡基础设施日趋完善

基础设施完善是人口增长和城镇化率提升的核心驱动力之一，衡阳市近年围绕交通、市政管网、住房保障、信息通信等多个核心领域推进城乡基础设施建设，成效显著，为城镇化发展筑牢硬件基础，也为吸引人口创造了良好的外部环境。2024年全市公路通车总里程达21081公里，公路密度达138公里/百平方公里，居全省第四，北三环（东段）竣工通车，12个进城口埠、19条城区道路完成建设和提质升级，南岳机场2024年旅客吞吐量达104.03万人次，同比增长16.8%，空中出行通道持续扩容；建制镇生活污水处理设施覆盖率达100%，全年新建燃气管网260公里，常态化养护管网1600公里，市政设施完好率超99%；改造城镇老旧小区119个，惠及14684户居民，开工建设保障性租赁住房项目31个，共计2249套，发放住房租赁补贴4502户，完成率达132%，精准保障了低收入家庭等群体的住房需求；获评全国“千兆城市”，行政村100%实现光纤宽带和4G信号全覆盖，重点场所5G网络通达率达100%，新增企业上云、上平台超1.1万家，新建智能制造企业142家。

（四）劳动力与市场潜力优势尚存

尽管人口规模在下降，老龄化进程在加快，但2024年全市仍有643.43万常住人口和374.51万劳动人口，劳动力资源总量依旧丰富，市场潜力仍具优势。劳动力优势能为城镇化率提高奠定好人力根基，一方面充足的劳动力能有效支撑城镇产业扩容，另一方面高端人才的大力引进能加速城镇化进程的提质增效。市场潜力释放则能为城镇化率增长注入核心动能，主要体现在消费市场可以拉动城镇功能完善和投资市场能强化城镇集聚效应。2024年全市社会消费品零售总额增长6.9%，增速位居全省第一，固定资产投资增长8.1%，增速位列全省A类市州第一，签约10亿元以上项目30个，引进“三类500强”项目30个，湘商回归实际到位资金416.11亿元，补贴性职业技能培训3.13万人。

三、困难挑战

（一）城镇化水平滞后于全国全省

2024年衡阳市城镇化率57.83%，不仅显著低于全国平均水平9.17个百分点，也低于湖南省平均水平4.24个百分点，在省内14个地市中仅排名第七。与长株潭等省内核心增长极相比，差距更为悬殊，长沙城镇化率达83.99%，株洲73.76%，湘潭67.17%，即使与相邻的郴州、常德相比，也存在一定差距，反映出衡阳在区域竞争中吸引集聚要素的能力不足。

（二）人口外流加剧制约发展后劲

人口流失呈现加速态势，2020-2024年全市累计减少20.8万人，远高于宜昌、洛阳、赣州等同类省域副中心城市。2024年高校毕业生净流出省外12033人，占全省净流出总量的11%，排全省第一；户籍人口净流出2.47万人，青壮年劳动力和高素质人才外流趋势短期内难以根本逆转。持续的人口流失直接冲击本地企业招工用工环境，削弱企业自主创新活力，从根本上制约经济社会高质量发展的动能与后劲。

（三）区域失衡与半城镇化问题突出

县域城镇化发展严重滞后，常宁、耒阳等县域城镇化率不仅低于全市平均水平，还落后于相邻县市，如常宁市52.98%低于郴州桂阳县的57.31%，耒阳市50.07%低于郴州永兴县的57.52%。落后根源在于县域经济综合实力不强、产业支撑薄弱、公共服务资源不足，而县域城镇化滞后又导致当地消费能力弱、投资吸引力不足，市场潜力难以释放，反过来又难以吸引劳动力回流，最终拖累全市城镇化率的整体提升。同时，户籍、土地等制度壁垒尚未完全打破，中心城区周边和部分园区存在15-20万农业转移人口，虽在城镇工作生活，但在子女教育、社会保障等方面难以享受平等市民待遇，“人的城镇化”未完全实现。

（四）产业支撑与空间布局存在短板

2024年全市三次产业结构为10.9：31.7：57.5，与全省结构相比，第一产业比重偏高，第二产业比重显著偏低。主导产业多集中于传统领域，产业链条短、集聚程度低、高附加值环节缺失，未能形成具有强大韧性和竞争力的现代产业体系；第三产业虽占比最高，但整体发展层次不高，现代服务业和高端生产性服务业发展滞后，难以提供足够的高质量就业岗位。在空间布局上，尽管市中心城区建成区面积达到137平方公里，居全省前列，但中心城区规划面积排名相对落后，特别是跟株洲比起来，竟不足株洲的1/3，城镇扩容天然受到阻碍；城镇属性行政村占比34.1%，比常德低10个百分点，比岳阳低14.5个百分点，严重制约了城镇人口统计范围与集聚能力。

四、对策建议

（一）做强产业集群，打造人口洼地夯实根基

一是要擦亮“五张名片”，落实“稳五进三布二”发展部署，推动输变电装备、有色金属、电子信息、新能源汽车等产业向高端化、智能化、绿色化升级，依托湘南纺织产业基地、衡州大道数字经济走廊等平台，大力发展先进制造业和现代服务业，打造2个千亿级产业集群。二是要提升衡阳高新区、松木经开区等国、省园区能级，强化产业链上下游配套，加快建设标准厂房、研发中试平台等设施，完善高品质生活服务配套，实现“以产聚人、以人促产、产城融合”的良性循环。三是要激发县域经济活力，引导各县市立足实际打造特色产业集群，围绕新型工业化、五好园区建设、特色小镇建设等工作，推进县域经济总量提升、质量提标、增量提效，增强县域产业支撑能力。

（二）优化城镇布局，提升县域潜力扩大基本盘

一是要实施县城补短板强弱项工程，重点加大教育、医疗、养老托育、市政管网等方面投入，争取国家和省级专项资金支持，优先解决突出短板，增强县城综合承载能力。二是要打造宜居宜业县城，将海绵城市、韧性城市理念融入县城规划建设管理，加快防洪排涝、防灾减灾设施建设，加强风貌管控和生态修复，增加公园绿地和公共开放空间。三是要优化中心城区空间布局，推动低端制造业向园区转移，延伸生产性服务业价值链，提升生活性服务业品质，加快交通、市政、公共服务和保障房建设，扩大中心城区辐射范围；稳步提高城镇属性行政村占比，推进县乡村功能衔接互补，促进县域基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。

（三）强化人才留存，缓解外流压力增强吸引力

一是要升级人口政策体系，建立“领军人才-专业技术人才-技能人才”全谱系支持体系，在住房补贴、创业扶持、子女教育等方面给予优惠，吸引外地人才来衡就业创业，鼓励本地人才回流。二是要完善高校毕业生就业扶持政策，推动校企合作，将“春风行动”成功经验制度化推广，吸纳365体育官网外地学生来衡求学，支持本地高校毕业生留衡就业，降低人才外流比例。三是要发挥企业工资指导调控作用，适时发布企业工资指导线，推动企业开展集体协商，促进职工工资合理增长，发布人力资源市场工资价位信息，提高技能人才薪酬水平。

（四）突破空间布局，打破天然阻碍提质扩容

    一是在产业园区方面要推进好调区扩区与功能板块精细规划，以务期必成的信念推进做好松木经开区调区扩区工作，紧紧围绕科技创新区、新质生产区、公共服务区等核心功能板块做好智能衡器计量产业园功能分区细化工作，以“三生融合、三态协同”理念优化布局好润泽数智产业园。二是在工业产业空间方面做好适配产业链延伸的空间拓展，要紧扣产业链延伸和价值链提升规划空间布局，梳理投产后的厂区空间布局，并为上下游配套企业拓展发展空间，构建适配发展的配套产业空间体系，筑牢工业产业集群的空间根基。三是在城区与县域空间方面要推动好区域协同与存量空间盘活，要以“整体规划、分片开发”原则推进土地“腾笼换鸟”，同时推进城中村和危旧房改造，通过创新“房票”机制等，优化城区居住与产业空间配比；要打破行政边界限制，通过县区协同完善新区规划布局，同步推进建设与招商，让园区空间拓展带动县域与城区产业空间的联动融合。

（供稿：社会科罗飞虬）